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政策分析 | 中国养老服务政策的密度、宽度和高度
发布于:2017-12-05来源:老龄金融   


2017年10月,国务院办公厅印发《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》,这是2012-2017年间中国政府关于养老服务的第63个文件了,这在中国公共政策体系里是前所未有的。中国人口老龄化来的快、程度深,老龄人口规模大,办好养老服务业即是民生需求,也是新的经济增长点,涉及经济社会和文化的方方面面;但是,我们都没有经验。
 
政府、企业、家庭和个人都需要按照人们健康长寿的消费需求和约束条件去培育养老服务体系和构建养老服务产业,深刻认识银色经济的新常态。本文对2012-2017年间的养老服务文件,从时间密度、涉及国务院各部门的宽度和制定部门的高度三个维度进行综述,综述中国政府在应对人口老龄化方面的积极态度和问题的复杂性。
 
根据《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中的预测,预计到2020年,全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右,占总人口比重提升到17.8%左右;高龄老年人将增加到2900万人左右,独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右,老年抚养比将提高到28%左右;用于老年人的社会保障支出将持续增长;农村实际居住人口老龄化程度可能进一步加深。
 
1.关于养老服务政府文件的时间密度
图1 理念国务院各部委的养老服务政策出台数目(单位:份)
 
针对中国快速的人口老龄化趋势,中国政府近些年来连续出台了大量的养老服务政策文件,2012-2017年间平均每年出台12.6个。以求在应对人口老龄化问题时,发挥政府在统筹规划、示范引领、监督管理等方面的作用。2012-2017年间,国务院及各部委共计出台了63份养老服务文件(见表1)。其中,2012年最后一个季度,出台了3份文件;2014年出台了20份文件;2016年再次爆发,16份政策文件密集出台;每2年即有一次高峰,说明国务院在及时的总结经验,引导全社会探索发展养老服务业的规律和路径。
 
2.关于养老服务政府文件涉及部门的宽度
图2 按联合发文部门数量分类的各类别占比
 
就每个文件的发文部门的数目来看(见图2),2012年和2013年还是单部门发文;2014年和2015年已有了10个部门联合发文的情况;2016年最多有11个部门联合发文;在2017年,民政部、发改委等13部门印发《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(民发〔2017〕25号),几乎是中国政府联合发文涉及部门最多的情况之一,包括民政部、发展改革委、公安部、财政部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、卫生计生委、中国人民银行、工商总局、食品药品监管总局、银监会、全国老龄办。可见,发展养老服务业不是几个部门可以操作。养老服务政策逐渐变成不仅仅局限于一个部门执行,而更多的是多部门合作,涉及整个社会经济的协调发展。其深度和广度也得到加强。图2为按联合发文部门数量分类的各类别所占比例。其中,两部门联合发文和单部门独自发文都是共计21个,都占总体发文数量的33.3%,是最大的两个类别。
 
3.关于养老服务政府文件的级别高度
图3 各部门发文次数(单位:个)
 
图3是发文次数从多到少,排名前7的部门的发文次数。其中,民政部发文数量最多,高达45次,参与全部发布文件的71.4%。国务院和办公厅发文8件;发展改革委、财政部、卫生计生委等主要部门发文数量均在15次及以上。全国人民代表大会常务委员会和共计31个部委参与了养老服务法律法规的制定,养老服务法律法规涉及了广泛部门的参与。且自2015年起,每年国务院都有专属的养老服务文件发布,中央政府对此的重视程度正在加深。
 
此外,在中央政府和各部委的养老服务政策文件指导下,各地方政府也都跟进出台了相应的养老服务政策性文件。2017年2月国务院等十三部委联合发布《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》后,9月杭州市民政局等11部门也发布了《关于加快推进全市养老服务业放管服改革工作的通知》。从2017年起,养老服务政策将在各省市地方政府陆续落地。


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